BUENOS AIRES – "Programa de Fortalecimiento para la Producción de Suelo Urbano"

Resolución (SPC) 45/13. Del 18/4/2013. B.O.: 22/5/2013. Medio ambiente. "Programa de Fortalecimiento para la Producción de Suelo Urbano". Creación. Propuesta. Objetivos. Acciones.

Fuente: Secretaría de Participación Ciudadana

Visto, el expediente N° 2168-6245/13 por el que se propicia la creación del "Programa de Fortalecimiento para la Producción de Suelo Urbano", y

Considerando:

Que la Subsecretaría de Coordinación de Políticas Territoriales, propicia la creación del supra mencionado, el que tiene por finalidad proveer a los municipios de líneas de acción tendientes a cubrir la demanda insatisfecha de suelo urbano, garantizando de esta manera el acceso universal a la tierra y a la vivienda digna y propender así a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la Provincia;

Que el programa en cuestión prevé la activa participación de actores públicos y privados a fin de elaborar las herramientas y medidas de carácter económico y financiero que garanticen la dotación de recursos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos;

Que mediante la labor conjunta de esta Secretaría y los municipios, se persigue poner en funcionamiento a nivel municipal, en todas aquellas localidades que cuenten con parcelas rurales, linderas o próximas, un modelo practico de producción de suelo urbano, que posibilite el acceso al mismo, mediante la elaboración de las herramientas y normas y la adopción de medidas y arbitrio de los medios necesarios para que toda la población, cuya demanda se vea insatisfecha, tenga garantizado el acceso a la vivienda, a través del presente programa;

Que el artículo 36 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires reconoce el derecho social a la vivienda, estableciendo que la misma promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia, así como garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia;

Que ha tomado la intervención de su competencia Asesoría General de Gobierno a fojas 25;

Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones conferidas por el Decreto N° 1291/10;

Por ello: El Secretario de Participación Ciudadana de la Provincia de Buenos Aires, resuelve:

Art. 1° – Crear el "Programa de Fortalecimiento para la Producción de Suelo Urbano" que tendrá por finalidad, mediante la labor conjunta de esta Secretaría y los municipios, proveer a estos de líneas de acción tendientes a cubrir la demanda insatisfecha de suelo urbano, garantizando de esta manera el acceso universal a la tierra y a la vivienda digna y propender así a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la Provincia, de conformidad con los objetivos y finalidades expresadas en el Anexo Unico que forma parte integrante de la presente resolución.

Art. 2° – Encomendar a la Subsecretaría de Coordinación de Políticas Territoriales, la puesta en marcha del programa aprobado en el artículo precedente.

Art. 3° – Autorizar al Subsecretario de Coordinación de Políticas Territoriales, a suscribir los convenios necesarios a los fines del cumplimiento de lo encomendado en el artículo que antecede, sin perjuicio de su aprobación posterior por parte del titular de esta Secretaría.

Art. 4° – De forma.

ANEXO UNICO

1.- Propuesta:

Desarrollar desde la Secretaría de Participación Ciudadana el "Programa de Fortalecimiento para la Producción de Suelo Urbano", el cual será de aplicación en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires. Los principios rectores de dicho programa buscan proveer a los municipios de líneas de acción tendientes a cubrir la demanda insatisfecha de dicho suelo; garantizando de esta manera el acceso universal a la tierra y propender así a mejorar la calidad de vida y el acceso a la vivienda digna, previendo la activa participación de actores públicos y privados a fin de elaborar las herramientas y/o conjunto de medidas de carácter económico y financiero que garanticen la dotación de recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos planteados.

2.- Objetivos:

2.1.- Objetivo General:

Garantizar el acceso universal a la tierra en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires, mediante la producción de suelo urbano, a fin de mejorar la calidad de vida y encauzar la obtención de una vivienda digna.

2.2.- Objetivos Específicos:

Poner en funcionamiento a nivel municipal, en todas aquellas localidades que cuenten con parcelas rurales, linderas o próximas, un modelo práctico de producción de suelo urbano que tienda a posibilitar el acceso al mismo; elaborar las herramientas, normas, medidas y arbitrar los medios necesarios para que toda la población, cuya demanda se vea insatisfecha, tenga garantizado el acceso a través del presente programa.

Que el estado municipal implemente las medidas necesarias para mantener bajo fiscalización pública el uso, la posesión, la disposición y la reserva de tierras para evitar maniobras especulativas que actúen en desmedro del bienestar general.

Posibilitar a todas las familias la compra de un terreno, en el cual puedan construir su vivienda, con características constructivas y urbanísticas adecuadas y dignas; considerando desde el funcionamiento micro comunal una exigente planificación e instancias generadoras de desarrollo económico, social y protección del medio ambiente, como componentes interdependientes y complementarios del desarrollo sostenible.

Profundizar el relevamiento de experiencias e intercambio entre pares, de las mejores prácticas estatales y asociativas, orientadas a la producción de suelo urbano.

Instalar conceptualmente a nivel institucional, político y masivo que la "producción de suelo urbano" y su demanda, no son un problema sino una oportunidad para generar riqueza estructural y equidad, con alto impacto social positivo y realizable en un marco que satisfaga al conjunto de partes involucradas.

Jerarquizar el aporte de valor que puede producir el conjunto de la sociedad mediante una adecuada participación estatal.

Proveer a los municipios de la provincia de Buenos Aires de un modelo práctico de producción intensiva de suelo urbano, que incluya modelos básicos y adaptables de urbanismo, rezonificación, dotación de servicios y desarrollo micro comunal, que tenga las características necesarias para obtener financiamiento público y/o privado, a la vez que garantice el acceso universal de la demanda insatisfecha y potencial.

Capacitar a los municipios en la obtención de fondos en el mercado financiero mayorista, estableciendo lazos firmes con las políticas que el Estado Nacional propone respecto de la necesidad de que los recursos financieros sean aprovechados para crear valor y dinamizar al trabajo y la creación de riqueza estructural en el mercado interno.

Propender a instalar y establecer como modelo en el mercado de capitales, como producto, la posibilidad de financiar todos aquellos emprendimientos de producción de suelo en los que el Estado organice la demanda de aspirantes genuinos con capacidad de pago, sean ellos para producción de suelo urbano, extensión de redes de servicios, regularización dominial u otras similares, para los cual se utilizarán las herramientas del fideicomiso financiero, las contribuciones por mejoras u otras figuras en las que el Estado comprometa recursos institucionales, con alta capacidad de crear valor.

Seleccionar e inducir el desarrollo de sistemas de gestión adecuados al registro de postulantes, relevamiento de lotes disponibles, proyecto urbanístico, gestión de proyecto, comunicación integral con los participantes y posterior gestión micro comunal.

Extender este modelo, cuando así lo soliciten los municipios interesados, en función de alcanzar la regularización dominial de aquellos barrios ya existentes que así lo requieran.

3.- Acciones:

Establecer un Sistema de Producción de suelo urbano para promover y articular con los organismos competentes a nivel local el uso de las prerrogativas que le son propias (rezonificación, catastro, puesta en valor del espacio urbano, etc.) como herramientas generadoras de valor territorial.

La implementación de políticas públicas tendientes a propiciar el entramado de redes sociales e institucionales que generen la simplificación y confiabilidad de la estructura burocrático-administrativa, para la puesta en marcha de los emprendimientos urbanos para clases trabajadoras y sectores medios.

Garantizar la obtención de recursos financieros, provenientes del ámbito privado, con un flujo constante y suficiente para garantizar la adecuada asignación de recursos tendientes a equiparar la cantidad demandada y ofrecida de lotes.

Generar intervenciones locales con la planificación oportuna y adecuada, garantizando satisfacer la demanda real y total.

Relevar y registrar experiencias asociativas tendientes a la obtención de suelo urbano, en un banco de datos que permita la sistematización y actualización de las mismas.

Realizar un relevamiento de experiencias e intercambio entre pares, de las mejores prácticas estatales y asociativas, orientadas a la producción de suelo urbano.

Impulsar mecanismos de capacitación y asistencia técnica a los actores sociales y sus correspondientes formas de organización para facilitar el acceso a la información y los recursos de índole económico financiero que tendrán impacto en cada territorio.

Organizar y desarrollar campañas de difusión tendientes a Informar a la sociedad civil acerca de los distintos programas y acciones de los organismos del Estado nacional, provincial y municipal tendientes a alcanzar el objetivo de garantizar de esta manera el acceso universal a la tierra.

Organizar y desarrollar acciones de difusión en todos los municipios y distintos barrios de la provincia de Buenos Aires, garantizando la participación de los vecinos en un mecanismo participativo y transparente de acceso a la tierra y la vivienda propia, como así también resaltar el aporte de la comunidad en conjunto con el estado, como mecanismo de sinergia en el marco de una construcción social para la búsqueda de mayor equidad y generación de valor a través del desarrollo.

Realizar campañas de difusión tendientes a socializar la importancia y el impacto social, del presente programa, en cuanto al logro de equidad, y las implicancias positivas en el desarrollo sustentable de cada municipio, en virtud del ordenamiento territorial y habitacional como así también en la búsqueda de la conservación del medio ambiente.

Realizar capacitaciones y apoyo técnico tendientes a entrenar en el uso práctico de modelos de producción intensiva de suelo urbano, modelos básicos y adaptables de urbanismo, rezonificación, dotación de servicios y desarrollo micro comunal.

Capacitar a los municipios en la obtención de fondos en el mercado financiero mayorista.

Promover reuniones en cada municipio, con los actores del mercado de capitales interesados en financiar aquellos emprendimientos de producción de suelo en los que el Estado organice la demanda de aspirantes genuinos con capacidad de pago.

Organizar reuniones de trabajo con las áreas competentes en cada municipio a fin de promover y agilizar el desarrollo de sistemas de gestión adecuados al registro de postulantes, relevamiento de lotes disponibles, proyecto urbanístico, gestión de proyecto, comunicación integral con los participantes y posterior gestión micro comunal.

4.- Marco Legal:

Más allá de la amplia protección que el derecho a la vivienda adecuada recibe en los pactos y tratados internacionales con jerarquía constitucional, el derecho a la vivienda se encuentra consagrado en diversas normas nacionales, entre la que se destaca, principalmente, la Constitución Nacional.

En efecto, el derecho a la vivienda fue receptado por primera vez, a nivel constitucional, en la Reforma de 1949 cuyo artículo 37 (I Parte, inciso 6) dispuso que "el derecho al bienestar de los trabajadores, se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda (…)", mientras que el mismo artículo 37 (III Parte, inciso 2) estableció que "el derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidades hogareñas, es inherente a la condición humana para la tercera edad".

La reforma constitucional de 1949 fue derogada por la Convención Constituyente en 1957, que se limitó a incluir el artículo 67 inc. 11 de la Constitución Nacional (en el que se incluyó entre los códigos que puede dictar el Congreso al "Código del Trabajo y de la Seguridad Social), y a incluir el artículo 14 bis en el que se consagraron una serie de derechos laborales, sindicales y sociales, entre los que se incluye el derecho a la vivienda.

De este modo, el actual artículo 14 bis de la Constitución Nacional afirma que: "El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (…) el acceso a una vivienda digna". No obstante lo expuesto, es importante aclarar que la ley que, por manda constitucional, debería determinar el contenido del derecho a la vivienda nunca fue dictada.

Ahora bien, el derecho a la vivienda no solo está receptado y regulado en el orden nacional, sino que también encuentra expresa recepción en el ordenamiento jurídico de la provincia de Buenos Aires. En efecto, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dispone en el artículo 36, inciso 7 que: "la Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales: (…) 7. A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos. Una ley especial reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía consagrada en esta norma".

Por su lado, el artículo 36 inc. 7 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires ha sido duramente criticado en razón de las limitaciones poblacionales que establece y se ha llegado a sostener que la norma no se adecua a los estándares internacionales.

5.- Marco Social, Político y Cultural:

El acceso a la tierra supera ampliamente el campo de lo económico e invade con su problemática lo social, lo institucional y lo cultural. Es sin duda un elemento nuevo de la problemática actual, la necesidad de su incorporación al espacio político y todas las figuras políticas de cierta relevancia han tomado a su cargo de diversas formas el acceso a la tierra.

Esta invasión de la cuestión tierra dentro de lo político resulta reveladora de cuatro aristas fundamentales a la hora de analizar la cuestión: 1) la organización de la participación o construcción de la demanda social; 2) la nueva territorialidad de los partidos; 3) la institucionalización de la pobreza; 4) el clientelismo.

La inadecuación del marco legal, abre la puerta a todo tipo de prácticas, pseudo-legales: loteos pirata, ocupación, loteos capitalistas, como así también al clientelismo, oportunismo, especulación y todo tipo de formas de producción de tierra (estatales, paraestatales y fundamentalmente populares). Esta nube de actores poco y mal integrados a las lógicas del mercado, así como el propio estado, fuerzan las estructuras llevando a la sociedad a un estado de indefensión en el cual lo público (sobre todo en su órbita municipal) queda desarticulado y sin recursos para hacer frente a problemática semejante. Es así como los procesos de producción popular de tierra que resultan de fundamental importancia se apoyan en formas ilegales o pseudo legales de acceso a la tierra (Ej: ocupación).

La articulación de estos tres actores fundamentales: El sector inmobiliario, el estado y los movimientos populares tiene en el territorio principios de respuesta pero con escaso o nulo apoyo institucional. Desde el estado una realidad tan compleja, se la simplifica en el concepto de que no hay "fondos suficientes" olvidando que la organización popular y la generación de recursos genuinos en el territorio no necesariamente tienen que ver con la faz presupuestaria sino con la capacidad de generar valor del estado. Un territorio como fuente de tributos lo encuentra al estado como agente único y exclusivo con capacidad de generar desarrollo mediante la promoción de suelo urbano (rezonificar, lotear, expropiar, generar tasas y contribuciones por mejoras, etc.). Todo ello cumpliendo con su rol fundamental e indelegable de agente re distributivo de lo que hasta ahora ha sido fuente inagotable de enriquecimiento de sectores socio-económicos dominantes.

El loteo popular como fuente de acceso no es más que reconocer el rol que tiene la tierra hoy en la regulación de las relaciones sociales. El estado en sus diferentes formas (municipio, provincia y nación) asume cada vez más un rol preponderante a la hora de intervenir en la reivindicación de derechos, generando la necesidad de construir relaciones entre el aparato propio y los movimientos/organizaciones/sindicatos o simples comunidades en busca de su lote propio.

Ahora bien, el loteo en cuanto a división social del espacio trae aparejado el acceso a la infraestructura como otro factor que acentúa las desigualdades e impide la estructuración social reforzando la subordinación de los más débiles. En algunos casos el estado interviene en las relaciones sobre ciertos grupos sociales a través de esfuerzos de inversión en el espacio (infraestructura, equipamiento, entre otros) beneficiando solo a ciertas categorías sociales (clientelismo) agravando así la ruptura del entramado social e incorporando una cuota adicional de fricción interna.

Como consecuencia de lo explicitado y dado el complejo entramado de relaciones que se establecen en torno al acceso a la tierra, resulta indispensable elaborar estrategias conjuntas desde lo institucional para encausar la participación ciudadana en un contexto articulado y orgánico. Es éste el único recurso posible a la hora de dotar de equidad el acceso a la tierra como derecho fundante de la dignidad humana.

Es en esta búsqueda que se ha estructurado el presente programa tendiente a generar herramientas de articulación público privado incorporando al sistema financiero como un actor relevante en el logro de tamaño objetivo. Es por ello que no sólo habrá que articular las necesidades comunitarias haciendo centro en las estructuras públicas ad hoc sino también ofrecer rentabilidad a los agentes que participan en el mercado, pues de otro modo no será factible atraer inversión, particularmente privada, hacia el sector. Por otro lado, deben ser adecuadas las propuestas a la capacidad de pago de los potenciales prestatarios; en caso contrario, la población con menores ingresos quedará al margen de las operaciones del mercado.

Por ello este programa habrá de elaborar propuestas coherentes con ésta realidad que permitan movilizar el ahorro general de la economía para el financiamiento habitacional, es decir, no sólo el ahorro del público en las instituciones del sistema financiero, sino también el ahorro de inversionistas institucionales que participan en los mercados de capital.

De cara a esta tarea pendiente, la participación del Estado resulta decisiva, el mismo ha tenido activa participación en el sector vivienda, procurando atender a los sectores de menores ingresos; sin embargo, muchas veces esta participación estatal ha desplazado la incursión del sector privado y, finalmente, no ha logrado atender a la población que es su objetivo.